Le comité pour la réforme des collectivités locales a achevé son programme d’auditions il y a maintenant deux semaines. Une version du rapport final attendu pour la fin février – début mars, vient d’être soumise à l’Elysée et les réactions sont dores et déjà nombreuses. L’enjeu de départ est considérable pour la gouvernance de nos territoires et si le document de l’Institut Thomas More paru au début du mois montre que certaines inquiétudes autour du « mille-feuille institutionnel » sont à dissiper, la révision de l’organisation du territoire dans sa répartition, son fonctionnement et son mode de gouvernement est, on l’oublie trop souvent, à replacer dans le contexte récent du mouvement décentralisateur des 27 dernières années.
Les attentes sont importantes, notamment dans les domaines de la clarification des compétences des collectivités, dans la représentation démocratique des citoyens et dans les politiques de proximité.
Le débat qui se distingue de tous les autres, jusque dans la politique de comptoir, est bien évidemment celui de la suppression l’échelon départemental. Mais qu’on ne s’y trompe pas, ce que nous entendons sur cette question n’est que la face émergée de l’iceberg. Cette réforme a déjà été programmée techniquement depuis 2002, nous aurons l’occasion d’y revenir.
Il faut espérer que ce qui se dégage du rapport transmis à l’Elysée engendre un débat plus démocratique et plus dense pour qu’on ne laisse pas les territoires sans possibilité de l’amender et/ou de l’utiliser comme une base de travail pour en décliner la mise en pratique la plus pertinente au niveau des territoires. Il n’est pas trop tard pour le prendre comme un document cadre de travail, d’autant que la question concerne de manière tout aussi stratégique la gouvernance de l’Etat. Quoi qu’il en soit, il serait illusoire et dangeureux de déconnecter la réforme de l’Etat de la réforme des collectivités, en particulier pour la culture.
En effet, réformer les relations entre l’Etat et les collectivités permettrait notamment de redéfinir un pacte moral et financier entre les collectivités et l’Etat. Dans les grandes vagues de décentralisation, les compétences transférées ne sont pas toutes ni totalement compensées. La situation actuelle devient inextriquable pour de nombreux territoires et il est temps de redéfinir ce pacte moral et financier.
Si décentraliser correspond à une préoccupation historique pour répondre à la complexité de la société, il convient d’en appréhender l’enjeu majeur pour l’Etat, toutes tendances de gouvernements confondues : la rationalisation des dépenses de l’Etat et, par voie de conséquence, le transfert de la dette publique aux collectivités.
La RGPP n’a hélas pas que des objectifs d’amélioration qualitative et quantitative de la gestion de l’Etat « par le haut ». Il est donc important que les collectivités montent au créneau. Rappelons, et ce n’est pas un détail, que l’endettement des collectivités s’élève à 113 milliards d’euros, soit 5% de leur budget de fonctionnement, ce qui leur permet d’être, et de très loin, le véritable premier investisseur du pays et de servir d’amortisseur des effets liés au contexte actuel de la crise.
Mettons ce chiffre en comparaison avec celui de l’Etat, dont la part d’endettement fait sortir régulièrement Bruxelles de ces gonds, et l’on comprend immédiatement qu’au-delà de l’enjeu purement politicien de la tenue de certaines promesses (de gauche comme de droite d’ailleurs), le mouvement de fond engagé appelle au moins à quatre grandes exigences, comme le rappelait le Forum de la gestion des villes à Poitiers où nous étions cette semaine :
- une exigence démographique liée à nos bassins de vie (à l’époque de la création des cantons 90% de la population française était rurale) ;
- une exigence de rigueur budgétaire dans le transfert des compétences (la baisse des produits des droits de mutations correspondait en 2007 pour les départements à 5 milliards d’euros en moyenne, soit le coût de la gestion d’un RMI) ;
- une exigence d’optimisation et d’efficacité de l’impôt prenant en compte la nouvelle organisation de nos modes de travail (43% de la taxe professionnelle perçue par les collectivités est payée par l’Etat, ce qui pose la question de l’autonomisation financière des collectivités) ;
- une exigence citoyenne et démocratique nécessitant une vraie pédagogie de l’action (rapporter les décisions, leur suivi et leur impact dans un compte-rendu de mandat ne suffit pas. Hors des assemblées, il y a un déficit considérable d’information et de compréhension des enjeux dans les décisions prises, sans même parler de la compréhension des compétences réelles et des raisons pour lesquelles les collectivités tiennent temps à la clause de compétence générale).
Les indications du rapport remis à l’Elysée sont pour le moment données avec beaucoup de précaution :
- la commission a retenu la création de 15 régions “de taille européenne”, au lieu de 22 actuellement en France métropolitaine, redécoupées sur la base du volontariat et de l’incitation. En l’état actuel, toute modification doit être acceptée par les assemblées concernées ;
- la fusion entre les régions et les départements a été écartée. Le comité envisage toutefois de limiter leurs capacités d’intervention, en les spécialisant dans des secteurs définis ;
- le comité préconiserait la création d’un conseiller territorial siégeant à la région et/où au département. Le mode de scrutin uninominal serait préservé dans les zones rurales, tandis que le scrutin de liste serait généralisé dans les zones urbaines. Cette hypothèse suppose un redécoupage des cantons à l’intérieur de nouveaux arrondissements ;
- le rôle des métropoles, au nombre de huit dans un premier temps (Marseille, Lyon, Lille, Bordeaux, Nantes, Nice, Strasbourg et Toulouse) devrait être renforcé. Elles bénéficieraient de pouvoirs élargis relevant jusqu’à présent des départements, notamment dans l’action sociale ;
- une collectivité du Grand Paris serait créée. Elle se substituerait aux départements de Paris, du Val-de-Marne, de la Seine-Saint-Denis et des Hauts-de-Seine. Ceux-ci seraient fusionnés, et les intercommunalités disparaîtraient ;
- la commune reste l’échelon de base intouchable, mais l’organisation intercommunale est privilégiée.
Comme le rappelle le journal Le monde dans son article du 21 février dernier , si elles sont retenues par le gouvernement et votées, les propositions du comité Balladur ne devraient pas être mises en oeuvre avant les élections régionales du printemps 2010. La nouvelle organisation ne serait donc applicable qu’en 2014, date du renouvellement des conseils généraux.
Il y a donc une fenêtre ouverte au débat et à la contribution de nos politiques et de nos techniciens territoriaux (ainsi que pour les opérateurs de la culture) pour apporter des éclairages supplémentaires au citoyen sur les points positifs et négatifs du fameux mille-feuille administratif à la française. C’est ce à quoi s’emploie, non sans un certain panache, le Forum pour la gestion des villes, que le comité Balladur vient d’appuyer récemment dans une lettre.
Son délégué général, Olivier REGIS, a brillamment démontré le 18 février à Poitiers qu’un des principaux enjeux de la réforme à venir repose sur la fiscalité et sur le leadership dans la gestion des compétences.
- Sur la fiscalité, le problème se situe au niveau de la répartition des structures qui ont une fiscalité propre et celles qui n’en n’ont pas (comme les syndicats). Pour ne prendre qu’un exemple pour les Départements, on assiste à une baisse constante du produit des droits de mutation de +14% à +2% entre 2004 et 2007, ceci n’est pas sans conséquences pour l’impôt citoyen.
- Sur le leadership, le problème lié aux financements croisés n’est pas insurmontable si l’on parvient à identifier à chaque fois un chef de file . Pour ne prendre que l’exemple des compétences sport, culture et développement économique, les financements croisés se sont répartis ainsi en 2007 : 12% Régions, 7% Départements, 27% Villes, 12% Groupements.
Certains raccourcis présidentiels font évidemment bondir les collectivités et le Comité Balladur n’a pas dissipé nombre d’inquiétudes (malgré le “big bang territorial” annoncé). Par exemple, sur la suppression de la taxe professionnelle : la part versée par l’Etat pose jusqu’à présent la question de l’autonomisation des collectivités vis-à-vis de celui-ci (sans parler des montants toujours dus). Si on cherche à alléger le poids qui pèse sur la compétitivité des entreprises implantées sur les territoires en supprimant la TP, la conséquence immédiate est qu’il faut inventer 8 à 10 milliards d’euros pour compenser…
Pour les collectivités, deux principaux points d’accroche demeurent sur la réforme en cours de définition :
- ce qu’Olivier REGIS appelle « la théorie du bocage normand » : en période de crise, , le mille-feuille joue le rôle d’amortisseur, comme les haies du bocage en cas d’inondations. En période de croissance, la reprise est en revanche de facto plus lente ;
- la loi PLM (Paris-Lyon-Marseille) : la taille critique des grandes villes est à étudier pour les communautés urbaines. Leur transposer la loi PLM pourrait s’avérer utile.
Que les professionnels et les institutionnels de la culture ne s’y trompent pas, ces grandes manœuvres une fois achevées, c’est toute l’organisation des politiques sectorielles qui est à mettre en ordre de marche. Le diagnostic et les travaux du Comité Balladur auraient dû mieux servir aux Entretiens de Valois pour étudier la mise en pratique des mécanismes en gestation, ce ne fut hélas pas complètement le cas.
Si le rapport final des Entretiens de Valois est particulièrement riche, il apparaît qu’il n’anticipe pas suffisamment les changements de gouvernance qui se profilent. L’ensemble des opérateurs a son mot à dire. En revanche, au niveau sectoriel, il préfigure les nouveaux paradigmes de cette gouvernance dans le domaine culturel.
Plusieurs de ces propositions intéressent en effet très directement les collectivités.
Le rapport préconise de créer, à l’échelon régional, une nouvelle instance, un lieu de concertation et de dialogue pérenne entre l’Etat, les collectivités territoriales et les professionnels, dans la droite lignée des pôles régionaux esquissés en 2004-2005. Ceci conduit à la construction de nouvelles relations partenariales avec les collectivités.
C’est toute l’économie de la contractualisation entre domaine public et opérateurs de la culture qui est en train de muter.
Ces instances, seraient pour ainsi dire le pendant local du Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel, réactivé au niveau national en juillet 2008.
Le rapport final des Entretiens plaide pour “une meilleure coordination des collectivités territoriales”. Celle-ci pourrait passer par la création d’agences régionales professionnelles. Celles-ci auraient notamment pour mission d’”aider concrètement à la diffusion et à la mise en cohérence sur le terrain des politiques culturelles”. Ces agences ne seraient ni des Adiam (associations départementales pour l’information et l’animation musicales) – jugées trop tournées vers le spectacle amateur -, ni un nouveau guichet, même si “elles peuvent éventuellement gérer une aide à la diffusion”.
Dans le même esprit, le rapport préconise de définir des critères plus précis pour l’attribution de subventions et de contractualiser davantage sur les objectifs et sur les moyens. L’enjeu est sur ce point considérable.
Christine Albanel souhaite que soient lancés les “chantiers” qui permettront d’”approfondir certaines idées et d’aboutir à des propositions de réformes concrètes”. Une façon aussi de couper l’herbe sous le pied du Conseil de la création artistique présidé par Marin Karmitz et dont la récente création a été peu goûtée du côté de la rue de Valois.
Il s’agit d’étudier désormais dans quelles conditions de mise en œuvre les Entretiens de Valois vont, à partir de ce programme de réformes, intégrer les autoroutes de la décentralisation en cours de construction suite au rapport du Comité Balladur, car c’est tout le” mille-feuille institutionnel” de la culture qui est concerné.
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Après avoir fêté son premier anniversaire le 29 janvier dernier, le 
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