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Depuis l’adoption de la loi du 28 juillet en 2008 relative au contrat de partenariat public privé [1], le législateur permet le recours au Contrat de Partenariat (CP). Cet instrument contractuel a été créé en vue de faciliter et dynamiser la relation entre le public et le privé et d’occuper une vraie place entre marché public et délégation de service public. L’idée consiste en effet de mettre en place une formule proposant la conclusion de contrats globaux sur préfinancement privé et paiement public sur une longue durée, sans exploitation du cœur du service public par le secteur privé. Le principal avantage du CP est qu’il constitue une réponse complète à la question récurrente des modalités de réalisation et de financement privés des activités et des équipements de service public.

Majoritairement utilisé dans les secteurs du BTP, du transport, de l’environnement et de l’industrie, le CP est également en train de se développer pour soutenir l’effort de financement des infrastructures et des équipements publics dans d’autres domaines comme la santé et la recherche mais aussi le patrimoine et la culture.

En ce qui concerne la culture, la situation française est paradoxale en comparaison avec d’autres pays. En effet :

• le nombre de PPP culturels est encore relativement faible, ceci s’explique par a) la consultation non-systématique de la MAPPP [2],  b) le caractère récent du dispositif [3], c) la complexité des périmètres et le transfert de risques inhérents à la culture, d) la difficulté de voir des opérateurs privés candidater (même en groupement) pour répondre à des demandes qui nécessitent souvent l’articulation de plusieurs métiers dans un modèle économique dédié et spécifique ;
• le bilan des projets qui ont été attribués ne peut véritablement être dressé : la billetterie du Château de Versailles, le Théâtre de l’Archipel à Perpignan et le Musée de la Mer à Biarritz sont les seuls PPP culturels attribués à ce jour [4] et sont trop récents pour que l’on puisse en tirer un retour d’expérience significatif ;
• des désaccords sur le fond des motifs demeurent (urgence, complexité, coût d’objectif), certains risques ne sont pas transférables en l’état, la dimension globale du contrat de partenariat est difficile à appréhender par rapport à une DSP ou à une externalisation, le respect du coût d’objectif de l’opération suscite de inquiétudes par rapport au coût d’opération d’une maîtrise d’ouvrage publique traditionnelle, la gouvernance induite par le dispositif est inédite ;
• la spécificité du secteur culturel public : le secteur culturel est largement confronté aux problématiques de maîtrise des coûts, marqué par cette difficile équation qui concentre des travaux difficiles, complexes, la plupart du temps de grande ampleur, avec le souci de la gestion de la mission de service public et la conduite d’une politique de développement culturel la plus accessible et attractive possible. Contrairement à une idée trop souvent répandue, les établissements doivent assurer l’équilibre des budgets par leurs propres moyens, les subventions d’équilibre votés par les élus locaux étant prohibées dans le contrat de partenariat.

Face à ce constat, CEG a demandé à Vincent Sallé* de vous faire partager son analyse et son expérience afin d’éclairer un peu plus cette question. Il nous propose 7 contre-vérités et vérités sur les contrats de partenariat :

1. Un dispositif coûteux : la structuration économique des contrats de partenariat (CP) fait l’objet d’une critique centrale : des  montages financiers favorables aux investisseurs, au détriment des personnes publiques. Les premiers retours d’expérience révèlent que les montages en CP son économes en dépenses d’investissement grâce à une meilleure maîtrise des coûts et des délais de conception/réalisation. C’est  à la personne publique d’obtenir une allocation des risques équilibrée afin de bénéficier d’un financement optimisé.
2. Des risques non maîtrisés : l’argument mis en en avant repose sur le postulat suivant : la survenance de surcoûts peut inciter un investisseur privé à organiser sa défaillance et à ne pas honorer le contrat. Dans cette hypothèse, la collectivité se verrait dans l’obligation de signer un avenant et prendre en charge financièrement la réalisation des risques. Cette affirmation est à l’encontre de la nature même du CP, l’atteinte des performances implique qu’aucun évènement ne survienne qui n’ai été prévu et anticipé. Le portage des risques par le privé conduit celui-ci à mieux maîtriser les coûts, et donc à minimiser les risques.
3. Des éléments de complexité supplémentaires au montage MOP : la  logique performantielle est souvent considérée comme complexe à définir. En ce sens, le contrat de partenariat va bien au-delà de la simple commande publique. Il s’agit d’imposer au titulaire des objectifs de résultat, permettant de garantir la disponibilité de l’ouvrage.
4. Une notion de performance limitée à la construction : plusieurs auteurs soulignent que les CP portent principalement sur la réalisation d’ouvrages et d’équipements, laissant un rôle accessoire à l’exploitation et à la maintenance. La pratique invite à observer une montée en puissance progressive des critères liés aux objectifs d’exploitation-maintenance. Une meilleure anticipation des exigences dans le programme fonctionnel est d’autant plus nécessaire.
5. Une réduction de l’accès à la concurrence : l’argumentaire est ainsi formulé : dès que le « major » est retenu, c’est lui qui choisit tout, et les PME de second rang et les artisans se voient privés de tous accès à ces marchés. L’expérience montre que les PME travaillent sur des projets immobiliers ou des travaux d’économie d’énergie passés en CP. D’ailleurs, la plupart des maîtres d’ouvrage demandent au titulaire de s’engager à confier à des petites et moyennes entreprises (PME) et à des artisans une partie de l’exécution du contrat.
6. Des justifications chiffrées non objectives : il est fait grief que la multiplicité des variables exploitées dans l’analyse comparative rend toute comparaison aléatoire. La loi du 28 juillet 2008 permet désormais à une personne publique de prendre en compte les difficultés de projets comparables, selon différents procédés de la commande publique. Ces dispositions renforcent la robustesse du modèle d’analyse comparative.
7. Une privatisation des services publics : l’externalisation mécaniquement entraînée par le CP est régulièrement dénoncée par les représentants du personnel des structures publiques. Dès lors qu’un CP implique des éléments d’entretien et de maintenance d’un équipement, l’organisation future du personnel en charge de ces tâches est à intégrer dès le lancement des études préalables. Une véritable privatisation, contrairement aux PPP, empêcherait les autorités de garder un contrôle et un moyen de régulation, afin de s’assurer que la mission d’intérêt général reste remplie.

*Consultant en finance, Vincent Sallé a occupé différents postes en entreprises, en tant qu’ingénieur d’études chez Suez, puis au sein du cabinet Ernst&Young comme directeur de mission senior secteur public. Ses quinze ans d’expérience professionnelle l’ont conduit à réaliser des missions de conseil auprès de plusieurs grands groupes, en France et en Europe. Il a ensuite accompagné près d’une centaine d’organisations publiques et privées en conseil opérationnel. Il travaille sur des thématiques liées à la mise en œuvre de projets (études d’opportunité, analyses de faisabilité économique, analyse financière), à la définition de stratégies d’établissement (plan directeur, études de projet), à la réalisation de projets d’investissement immobiliers ou mobilier en montage complexe de type PPP (BEH, CP,…) ou de systèmes d’information (schémas directeur des SI, études de faisabilité, implémentation de solutions).

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[1] Loi n°2008-735 du 28 juillet relative aux contrats de partenariats, J.O. n°175 du 29 juillet 2008 p.12144.

[2] pourtant fortement recommandée, comme l’a notamment rappelé la ministre Christine Albanel lors des questions au parlement (question n°14687, réponse publiée au J.O. le 27/05/2008). La ministre a également indiqué lors sa réponse que : « les dispositions autorisant le multi-partenariat et préservant la qualité globale des projets sont particulièrement favorables à la poursuite des investissements publics culturels ». La consultation de la MAPP n’est pas obligatoire. En conséquence, la ressource de la MAPP ne peut donc être exhaustive et ne reflète pas la complète réalité des projets en cours de gestation.

[3] même si historiquement, il convient de rappeler que les premières formes de PPP remontent à plus de 2000 ans (les manceps de l’Antiquité romaine, très développés en Languedoc-Roussillon notamment).

[4] à noter que la MAPP répertorie 33 PPP culturels déposés depuis l’instauration de la loi, soit 13% du total des projets engagés. Ceci peut paraître faible mais il est trompeur. En effet, un nombre important de collectivités étudient actuellement l’opportunité du recours au CP et ne sont pas encore au stade de la consultation de la MAPPP.

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